Curaçaose sanering overheid: een idee voor Suriname?

Voor mijn werk ben ik regelmatig op Curaçao en ik zag dat daar het te grote overheidsapparaat succesvol is afgeslankt. De inkrimping is in feite door Curaçao zelf gefinancierd door de vertrekkers maximaal 4 jaar wachtgeld te blijven doorbetalen, gefinancierd uit het salaris dat ze anders zouden hebben gehad. Er zijn vrijwel geen gedwongen ontslagen gevallen zodat, achteraf bezien, het net zo goed geheel op vrijwillige basis had gekund. Er was hierbij echter wel een belangrijke stok achter de deur. Er was namelijk de dreiging dat later ontslag tegen minder gunstige voorwaarden, en wellicht onvrijwillig zou kunnen plaats vinden.

Dat roept de volgende vraag op:

''Hoe zou, op basis van de Curaçaose ondervinding, ook in Suriname snel, op vrijwillige basis, ook zonder extra kosten, en met grote besparing na circa 4 jaar, een afvloeiing van een derde deel van de landsdienaren kunnen plaats vinden?"

Deze notitie is in het bijzonder gebaseerd op e-mail discussies met:

· een expert van Surinaamse origine, mevrouw Euridice Stuger, die bij de sanering betrokken is geweest als arbeidsvoorwaardenjurist en hoofd van de afdeling Arbeidsvoorwaardenbeleid en Organisatieontwikkeling van de Afdeling Personeelszaken van het Eilandgebied Curaçao (EGC). Ze was door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Nederland) voor vijf jaar (eerst drie jaar gevolgd door een verlenging van twee jaar) uitgezonden naar Curaçao om het EGC te ondersteunen bij de bestuurlijke ontwikkeling van het EGC waar de sanering deel van uit maakte.

· Drs. Danielle Haverkort, een Nederlandse bedrijfskundige, die destijds eveneens werkzaam was bij de Afdeling Personeelszaken van het Eilandgebied Curaçao.

· Ir. Pablo Burgos, ook een expert van Surinaamse origine, hoofd van de afdeling ontwikkelingssamenwerking en lid van het Management Team van Dienst Economische Zaken Eilandgebied Curaçao (DEZ)

We bespreken de sanering eerst macro, in het algemeen en dan micro vanuit het perspectief van een concrete dienst, namelijk DEZ. Daarna volgen conclusies. De lezer wordt verzocht bij het vele negatieve over het te omvangrijke overheidsapparaat in Suriname ook te bedenken, dat er (nog?) steeds een groep van hardwerkende landsdienaren met groot verantwoordelijkheidsbesef is. Sanering houdt daarom niet alleen in inkrimping van het totaal aantal landdienaren, maar ook dat de overblijvenden het voorbeeld van die groep overnemen. De huidige groep van hardwerkende landsdienaren met verantwoordelijkheidsbesef vindt men niet alleen onder een deel van het topkader, maar ook onder onderwijzers en een deel van het lagere kader. Dat hardwerkende deel van de landsdienaren verdient niet alleen een hoger salaris te krijgen, maar om te beginnen om ook weer gerespecteerd te worden. Deze notitie is heel kritisch over het overheidsapparaat, maar ik verzoek de lezer om te bedenken dat de hele notitie gebaseerd is op groot respect voor een (klein) deel van de landsdienaren: wanneer hier wordt betoogd dat sanering op eigen kracht mogelijk is zonder donor steun, dan zeggen we eigenlijk niets anders dan dat we denken dat het nog resterende goed functionerende deel van de landsdienaren de motor kan zijn om het hele apparaat te saneren.

Macro: De sanering vond als volgt plaats:

Speerpunt van de sanering was het afstoten van uitvoerende taken en het versterken van de beleidsontwikkeling. Elke dienst kreeg zijn taakstelling (aantal in te krimpen formatieplaatsen) en in een periode van ongeveer een maand moest worden aangegeven welke functies gemist konden worden, uitgaande van het speerpunt van de sanering. Deze functies werden vervolgens aan de medewerkers van de betreffende diensten mede gedeeld. Deze medewerkers hebben toen de gelegenheid gehad om vrijwillig ontslag aan te vragen. Bij ontslag maakten medewerkers zoals eerder gemeld aanspraak op een wachtgelduitkering van maximaal 4 jaar.

De Nederlandse Antillen kende al een wachtgeldregeling. Diegenen die "vrijwillig" met wachtgeld gingen vielen nog in de oude wachtgeldregeling deze bood zicht op een wachtgeld van maximaal vier jaar. De nieuwe regeling bood zicht op een wachtgeldregeling van maximaal twee jaar. Bovendien waren op dat moment de overtollige plaatsen al bekend. Een ieder kiest dan eieren voor zijn geld en gaat "vrijwillig" met wachtgeld. Als Suriname zo een wachtgeldregeling niet kent zal een andere constructie gevonden moeten worden. Gedacht kan worden aan de invoering van de wachtgeldregeling waarbij een verslechtering van de regeling binnen een half jaar in het vooruitzicht gesteld wordt (zachte dwang). Ook de invoering van het functionerings- en beoordelingsstelsel heeft een positieve bijdrage. Wellicht ten overvloede, voor de sanering heeft ook een opschoning van de non-actieven plaatsgevonden, dit zijn ambtenaren die op de loonlijst staan maar niet daadwerkelijk werken. Tevens zijn vele diensten geprivatiseerd.

De rol van de Afdeling Personeelszaken in dit traject was:

- Het ondersteunen van het Eilandgebied Curaçao bij deze exercitie:

- de begeleiding van de diensten:

- het inlichten van het personeel:

- het oprichten en bemensen van een Mobiliteitsbureau belast met de uitvoering van de wachtgeldregeling en het her- en bijscholen van overtollig personeel:

- begeleiding van de diensten bij het herinrichten van het apparaat na de afslanking.

Voorafgaand en parallel aan de sanering heeft ook een herstructurering van het bezoldiging- en het beloningsstelsel plaatsgevonden, zijn functionerings- en beoordelingsgesprekken en een nieuw functiewaarderingssysteem geïntroduceerd.

Verder was de rol van de vakbonden in dit traject niet te onderschatten. Voordeel van het overlegstelsel dat tot nu toe op de Nederlandse Antillen geldt, is dat er nog geen overeenstemmingsvereiste geldt ten aanzien van ontslag. De vakbonden moeten wel gehoord worden in deze.

Andere belangrijke succesfactoren in dit proces zijn draagvlak bij de politiek verantwoordelijken, duidelijkheid, een gezamenlijke missie en visie voor de toekomst, zicht op verbetering evenals het helder formuleren en communiceren van een doemscenario als er niets wordt ondernomen.

Micro: de sanering vanuit een concrete dienst bezien

DEZ kreeg als taakstelling opgelegd dat bijna de helft van de medewerkers zou moeten verdwijnen (33 full time equivalenten (fte) van de in totaal 73). Hoe men in het rapport “nothing will be the same” aan deze benchmark kwam is nooit medegedeeld.

Het zoveel mogelijk saneren van uitvoerende functies terwijl de uitvoerende taken moesten worden behouden (bijv. het afgeven van vestigingsvergunningen, uitvoeren van prijscontroles, uitvoering secretariaat huurcommissie) bracht natuurlijk problemen met zich mee.

Uiteindelijk is het Bestuurscollege (de Regering van Curaçao) akkoord gegaan met het uitplaatsen van de huurcommissie (4 fte) en het behouden van uitvoerende taken zoals vestigingsvergunningen en economische controle. In totaal zijn er 23 fte (op 2 beleidsmedewerkers na uitsluitend ondersteunende functies) met wachtgeld gegaan, waarvan lang niet allen “vrijwillig”. Bij de hogere salarissen die konden genieten van een lange wachtgeldregeling was de animo groter dan bij de lager betaalden, waarvan enkelen slechts aanspraak maakten op een relatief korte wachtgeldregeling.

In een enkel geval kreeg het management team van DEZ de vakbond op bezoek die om verantwoording kwam vragen, bij een geval van vermeende willekeur.

Bij het aanwijzen van de op te heffen functies moest de conceptlijst door de gedeputeerden worden gescreend; dit bood kans op bescherming van partij sympathisanten.

Curaçao heeft gekozen voor eerst afslanken en daarna reorganiseren. De reorganisatie zou begeleid worden vanuit het NBO traject Nieuwe Bestuurlijke Ontwikkeling, Visie document EGC februari 2000) . Er is een hele project organisatie opgezet. In de praktijk is er van de projectorganisatie weinig terecht gekomen en waren de diensten aangewezen op zich zelf voor het in gang zetten van het traject. Dat heeft geleid tot een zeer versnipperde werkwijze. Onzekerheid en onvrede groeide. Velen hebben daarna hun dienst verlaten. Hierbij moet niet vergeten worden dat de arbeidsonrust kon worden ingedamd omdat men een uitlaatklep naar Nederland had. In Suriname is dat niet zo.

Op Curaçao heeft (vanwege geldgebrek?) de reorganisatie te lang op zich laten wachten en werd het voortouw niet door de ingestelde projectgroep genomen. Zeker binnen een dienst met relatief veel beleidsmedewerkers als de DEZ heeft dit geleid tot veel onduidelijkheid, ontevredenheid en een vertrek van goede krachten. Het ingeslagen traject van functiewaardering heeft namelijk voor beleidsmedewerkers absoluut geen betere waardering (salariëring) opgeleverd, in tegendeel. Het verschil tussen salarissen in de private sector en salarissen van academisch geschoolde ambtenaren bleef zoals het was. Als dan door het saneren van ondersteunend personeel er een zware wissel op de achterblijvers wordt getrokken kan je ervan op aan dat dit niet motiverend werkt en je je doel voorbij schiet. Met minder mensen zal zo’n dienst niet in staat zijn meer te presteren en de noodzakelijke efficiëntie verbetering te realiseren.

Saillant is ook dat het Eilandgebied reeds bezig was met het traject van modernisering van het financieel management. Verbetering van de planning en budgettering (public controllers opleiding), verbetering van de begrotingsvoorbereiding (concretisering van de beleidsbegroting), aanvang maken met ombuiging van input naar output begroting etc...zijn activiteiten die allen in dit stadium hebben bijgedragen bij de verbetering van de bestuurlijke ontwikkeling. De uitvoering van de sanering werd op korte termijn gevolgd door de introductie van het NBO traject (Nieuwe Bestuurlijke Ontwikkeling, Visie document EGC februari 2000) waarin de nieuwe visie gebaseerd op accountability, empowerment, efficiëntieverbetering en het klantvriendelijkheidstraject binnen de overheid als uitgangspunten zijn gepresenteerd. Ook hebben verschillende diensten het ISO certificeringstraject opgestart.

Het Eilandgebied heeft haar producten/ taken geactualiseerd, dienstplannen voor elke dienst zijn verplicht gesteld en m.i.v. 1 jan 2003 zal elk diensthoofd een management contract (geen juridische binding) met zijn gedeputeerde moeten afsluiten.

Al deze activiteiten hebben bijgedragen tot een doelgerichter werken van overheidsdiensten na de grote sanering.

Voorlopige conclusies

De correspondentie met Euridice Stuger, Danielle Haverkort en Pablo Burgos brengen me tot de volgende voorlopige conclusies voor de sanering van het landsdienaren apparaat van Suriname:

1. Geef de ministeries een maand om een lijst op te stellen van functies die onmisbaar zijn. Personen die deze functies bekleden kunnen niet opteren voor de ontslagregeling.

2. Maak een eenvoudige vrijwillige ontslagregeling voor de andere functies. Medewerkers op deze functies kunnen hiervoor een beperkte periode, bijvoorbeeld een half jaar opteren. Te denken aan bijvoorbeeld 3 jaar doorbetaling van 80% van het salaris en daarenboven nog eens 3 jaar doorgaan van de ambtelijke ziektekostenverzekering en opbouw pensioenrechten (voor landsdienaren die pas kort bij de overheid werken kan minder dan drie jaar wachtgeld worden gegeven);

3. Eis van de landsdienaren die niet opteren voor ontslag dat ze voortaan 8 uur per werkdag aanwezig zijn en bovendien gedurende die tijd ook werken. Er is een cultuuromslag nodig;

4. Bespreek de plannen in een zeer vroeg stadium al met de vakbonden van de landsdienaren. Dit is een conditio sine qua non. Leg uit dat de sanering uiteindelijk ook in het belang is van het hele land en alle landsdienaren;

Bezie na een half jaar wat er is gebeurd en stel de volgende punten zo nodig bij;

5. Gedurende het eerste half jaar wordt gewerkt aan het opzetten van een Mobiliteitsbureau (kan betaald worden uit de 20% lagere loonkosten bij de vertrekkers);

6. Na een half jaar wordt de ontslagregeling wat versoberd, maar kan men wel gebruik maken van de diensten van het Mobiliteitsbureau;

7. Eis van de landsdienaren die niet opteren voor ontslag dat ze voortaan 8 uur per werkdag op zijn minst aanwezig zijn. De volgende stap, dat ze allemaal ook werken kan natuurlijk pas worden gezet als het overtollige personeel is afgevloeid;

8. Verder wordt voor de achterblijvers voortaan niet alleen geëist dat ze aanwezig zijn, maar ook dat er gewerkt wordt. Behalve het Mobiliteitsbureau bij de vertrekkers worden er voor de blijvers cursussen klantvriendelijkheid georganiseerd. Te denken aan cursussen zoals Curaçaose experts (waaronder vakbondsleiders) voor personeel van hotel Torarica hebben gehouden.

9. Maak ook een aanvang bijvoorbeeld via een functiewaarderingssysteem, dat deze mensen die niet kunnen opteren voor een gouden handdruk voortaan op een goede wijze worden beloond voor hun werk. Door het geringer aantal landsdienaren kan er worden bezuinigd op overheidsgebouwen en materiële uitgaven. Het daarmee uitgespaarde geld kan worden gebruikt voor betere honorering van het kader.

10. Doordat het management bij de overheid minder personeel hoeft te begeleiden, kan er ook worden bezuinigd op het aantal management functies.

Dit hele saneringsprogramma kost de overheid geen cent extra en kan dus ook zonder donor steun worden uitgevoerd, zoals Curaçao heeft laten zien. Daar is eenderde deel van de ambtenaren afgevloeid zonder steun van Nederland of andere donoren.

In discussies is gebleken dat dit punt verduidelijking behoeft. We vergelijken een toestand zonder sanering B met een toestand met sanering A. In geval A betaalt de overheid een kleiner bedrag aan salarissen dan in geval B, want diegenen die opteren voor ontslag ontvangen geen salaris meer. Zij ontvangen echter nog wel enkele jaren iedere maand een wachtgeld gelijk aan 80 % van hun loon. Per saldo is er de eerste jaren dus een besparing gelijk aan 20% van het loon dat de ontslagenen anders zouden hebben gehad. Na drie jaar stoppen de wachtgeld uitkeringen en is er dus een besparing van 100% van de loonsom die de overheid zou moeten hebben betaald als er geen sanering was geweest. De 20% besparing gedurende de eerste drie jaar kan worden gebruikt voor de financiering van een mobiliteitsbureau, dat vertrekkers desgewenst helpt bij herscholing, het trainen in het vinden van een werklustige attitude (veel landsdienaren hebben nog nooit echt gewerkt en weten vermoedelijk niet eens wat dat is), het zoeken van een baan of het opzetten van een bedrijf.

Het voorgaande lijstje kan geheel gefinancierd worden uit de lonen die niet meer hoeven te worden betaald aan de vertrokkenen. Na enkele jaren is dat niet meer nodig en kunnen de belastingen fors worden verlaagd.

Conclusies:

1. Saneren is op Curaçao mogelijk gebleken;

2. Het kan op vrijwillige basis, mits er een acceptabele wachtgeld regeling is;

3. Het kost geen extra geld: de wachtgelden en het mobiliteitsbureau kunnen worden gefinancierd uit de lagere loonsom;

4. Suriname kan er – net als Curaçao- zelfstandig, ook zonder donorsteun, toe over gaan.

En verder

Tot zover de les die uit de succesvolle sanering op eigen kracht op Curaçao kan worden getrokken voor Suriname. Hier gaan we nog in het kort in op twee vragen: om hoeveel personen gaat het en wat is de link met de particuliere sector.

Hoeveel landsdienaren zijn er teveel?

Elders op www.stuseco.org staat een berekening van het aantal ambtenaren per hoofd van de bevolking van het jaar 1954 tot heden. Daaruit blijkt dat het aandeel vroeger, toen het onderwijs nog goed was, de helft bedroeg van nu. In een recente studie van Dirk Kruit & Marion Maks, ‘’De armoede in Suriname, 1980-2000’’ in tijdschrift OSO, november 2002, wordt een UNDP studie uit 1974 aangehaald, waaruit blijkt dat toen 10.000 van de ongeveer 25.000 landsdienaren te veel waren. Ook uit een internationale vergelijking op www.stuseco.org blijkt dat er in Suriname eenderde tot de helft van het aantal landsdienaren kan worden gemist. Er zijn er thans ongeveer veertig duizend, dus zo’n twintig duizend teveel.

Hoeveel zullen er opteren voor vrijwillig ontslag?

Uit De Ware tijd van 4-12-2002 blijkt dat er de afgelopen twee jaar 1200 landsdienaren bij zijn gekomen, waarvan slechts 224 kader. Dus nog voor de recente loonsverhogingen! Dat betekent dat het kennelijk, ook nog voor de salarissen met 70% werden verhoogd aantrekkelijk was om landsdienaar te worden. De lagere functies worden bij de overheid kennelijk beter betaald dan elders. Lang niet alle overtollige landsdienaren zullen daarom opteren voor een wachtgeldregeling. Hoeveel landsdienaren zouden opteren voor vertrek is moeilijk te voorspellen. Het is afhankelijk van:

1. Trek factor: hoe goed is de wachtgeldregeling?

2. Duw factor: zal men gaan eisen dat de resterende landsdienaren 8 uur per werkdag moeten gaan werken?

3. Huidige vraag naar arbeid in de particuliere sector

4. Extra vraag in de particuliere sector als belastingen omlaag kunnen dankzij vertrek landsdienaren, na afloop wachtgeld jaren

5. Creatie van banen door landdienaren die een bedrijf beginnen

De vraag is echter of men moet wachten op zo’n voorspelling van de aantallen. Men kan gewoon beginnen met een vrijwillige wachtgeldregeling voor de niet onmisbaren, plus van de achterblijvers eisen dat ze acht uur per dag gaan werken. Dan zal wel blijken hoeveel landdienaren zelf (eventueel met behulp van mobiliteitsbureau) een baan vinden of een bedrijf op zetten. Veel ambtenaren hebben nu al nevenaktiviteiten en kunnen van daar uit de sprong maken.

Pas na deze eerste vrijwillige ontslagronde en de daarbij opgedane ervaring kan men een tweede stap zetten en de druk opvoeren: dan niet alleen eisen dat de landsdienaren 8 uur per dag aanwezig zijn maar ook value for money geven. Daartoe dienen prestatie afspraken te worden gemaakt. Ook kan men in tweede ronde de salarissen concurrerend maken met die van het bedrijfsleven. Dat zal veelal in houden dat het hard werkende kader meer gaat verdienen, en dat diegenen die weinig presteren minder salaris krijgen.

Macro effecten

Door de sanering van het overheidsapparaat zal de loonsom bij de overheid na enkele jaren kunnen dalen, waardoor belasting verlaging mogelijk wordt. Dat is hard nodig om het arbeidsintensieve bedrijfsleven weer winstgevend te maken. Zie de notitie over de Rijstsector in macro economisch perspectief op www.stuseco.org Ook verwacht ik dat door de sanering het overheidsapparaat beter zal functioneren, want er lopen dan geen mensen meer in de weg die demotiverend werken op de rest van het apparaat. Want laten we niet vergeten dat er naast de nietsnutten nog steeds vele landsdienaren gewoon met verantwoordelijkheidsbesef hard werken. Het lijkt een wonder in zo’n teleurstellende omgeving, maar ze zijn er (nog?) wel.

Donorsteun?

Soms krijgt men wel eens de indruk dat alle heil wordt verwacht van donoren. Er worden vele rapporten geproduceerd, meestal geschreven door consultants, gefinancierd door donoren, want die hebben het geld om rapporten te laten schrijven. Nu heb ik helemaal niets tegen consultants, want ik heb zelf een consultantsbureau zie www.micromacroconsultants.com Donoren en consultants kunnen goed aanvullend werk doen, maar het is verkeerd om te veel van consultants en donoren te verwachten. Dat kan het eigen verantwoordelijkheidsbesef ondergraven. Zie de notitie ‘’25 jaar ontwikkelingssamenwerking’’ op www.stuseco.org

Ik heb de stellige indruk (maar niet iedereen deelt die) dat de druk van donoren (om het financieringstekort te laten verdwijnen en daarmede monetaire stabiliteit te bereiken) de eerste helft jaren negentig averechts heeft gewerkt en het realiseren van monetaire stabiliteit enkele jaren heeft vertraagd. Nu de monetaire stabiliteit is bereikt is het inderdaad zaak om het overheidsapparaat te saneren, en via lastenverlichting het bedrijfsleven de kans te geven om te groeien. Ik vrees dat druk van donoren ook nu weer averechts zou kunnen werken. Het lijkt me dat de kern van het vraagstuk is dat men zich zelf verantwoordelijk moet voelen, ook voor het functioneren van het overheidsapparaat. Donorgeld is geen goed substituut voor eigen verantwoordelijkheid. En de Curaçaose onderving laat zien dat zo’n sanering ook zonder donorsteun mogelijk is. De Nederlandse staatssecretaris voor ontwikkelingssamenwerking maakt zich bezorgd omdat de hervorming van de publieke sector op zich laat wachten. Zie brief van Van Ardenne over de ontwikkelingssamenwerking met Suriname op http://www.minbuza.nl. Het is echter niet nodig dat de Nederlandse Staat zich verantwoordelijk voelt voor de gang van zaken in Suriname. Die verantwoordelijkheid is namelijk in 1954 grotendeels en in 1975 volledig vervallen. De Nederlandse Staat is slechts verplicht om de verdragsafspraken van 1975 na te komen. De beste weg lijkt het om de resterende verdragsmiddelen de komende negen jaar in tranches als begrotingssteun te geven. Dat kan voorkomen dat het misverstand ontstaat dat het saneren van het Surinaamse overheidsapparaat het probleem zou zijn van de Nederlandse Staat.

Doorrekenen

Het mooiste zou het zijn als de Centrale Landsdienaren Organisatie (CLO) het voortouw zou nemen om een saneringsplan te ontwerpen. De macro economische effecten kunnen worden doorgerekend met Suryamodel van SPS, CBMOD van Centrale Bank of het Mamiabc model van de Stuseco (zit in sheet model van TurboABS als shareware op www.stuseco.org), nadat in die modellen het micro blok is geactiveerd. Dan zal duidelijk worden dat sanering van overheid en groei particuliere sector met elkaar samen hangen. Na inkrimping van het overheidsapparaat wordt lastenverlichting mogelijk, waardoor de rendementen weer positief kunnen worden en dat is de motor voor investeringen en vervolgens groei werkgelegenheid in de particuliere sector. In afwachting van nadere berekeningen lijkt me de juiste volgorde:

Eerst een soepele vrijwillige ontslagregeling voor landdienaren die dat wensen. Dat zullen lieden zijn die dan voltijd werknemer worden in het bedrijfsleven of zelf een bedrijf beginnen. Zonder kosten komt er aldus energie vrij en bovendien kunnen de belastingen na enkele jaren omlag dankzij de uitgespaarde loonsom bij de overheid. Dat is dus een dubbele stimulans voor groei, dus meer vraag naar werknemers in de particuliere sector.

De volgende stap is om ook anderen een duwtje te geven om de overheid te verlaten via marktconforme salarissen en marktconforme inspanningen. Uiteindelijk kan de helft van de landsdienaren in het bedrijfsleven gaan werken. Dat betekent een vergroting van de werkgelegenheid in bedrijven met 33% en daarmede een reële, duurzame welvaarts groei van Suriname met 33% op eigen kracht.

Deze notitie is het resultaat van e-mail en discussie in tweede helft 2002 op Curaçao, in Suriname en in Nederland. Met dank aan Euridice Stuger, Danielle Haverkort en Pablo Burgos die de bouwstenen voor dit verhaal leverden. Zij zijn uiteraard niet verantwoordelijk voor de wijze waarop ik er een verhaal van componeerde.

Marein van Schaaijk, 30 december 2002