Menu

Twee eeuwen gemeentelijke herindelingen in Nederland

Peter Ekamper

Gemeentelijke herindelingsplannen zijn een steeds terugkerend thema. In 2007 baarde de commissaris van de Koningin in Noord-Holland nog opzien met zijn pleidooi voor een minimale gemeentegrootte van 30.000 inwoners. De afgelopen jaren al kwamen enkele grote gemeentelijke herindelingsplannen in het nieuws. Denk aan de controversiële samenvoeging van Enschede, Hengelo en Borne tot één gemeente Twentestad die uiteindelijk niet doorging. Of aan het jarenlange strijdgewoel rond een mogelijke oplossing van de grote-stadsproblematiek van Den Haag door uitbreiding met (delen van) omliggende gemeenten. Aan gemeentegrenzen wordt echter al tweehonderd jaar gesleuteld. Hier wordt ingegaan op de beweegredenen daarvoor en op enkele - demografische - effecten van de veranderingen.

Het aantal gemeenten in Nederland is de afgelopen twee eeuwen door diverse gemeentelijke herindelingen en gemeentegrenswijzigingen per saldo fors afgenomen. In 1817, de vroege periode van het Koninkrijk der Nederlanden, telde ons land 1.236 gemeenten op het huidige Nederlandse grondgebied (tot 1830 maakten ook België en Luxemburg deel uit van het koninkrijk). In 2009 zijn er in Nederland nog maar 441 gemeenten over (zie figuur 1).

Figuur 1. Het aantal gemeenten in Nederland per 1 januari in de periode 1811-2009

Het aantal gemeenten in Nederland per 1 januari in de periode 1811-2009
Bron: CBS.

Het ruimtelijke effect van de gemeentegrenswijzigingen wordt zichtbaar in de vergelijking tussen bijvoorbeeld de kaarten van Nederland naar gemeente in 1840, toen er nog 1.220 gemeenten waren, en in 2009 met 441 gemeenten. (figuur 2 en figuur 3). Vooral in de provincie Zeeland zijn veel gemeenten verdwenen: bestond de provincie in 1840 nog uit 117 verschillende gemeenten (in 1812 zelfs 141), in 2009 waren er nog maar 13 over. Ook in Noord-Brabant (van 185 in 1840 tot 68 in 2009), Utrecht (van 93 naar 29) en Zuid-Holland (van 240 naar 76) zijn veel gemeenten verdwenen. In Drenthe is er vanaf 1840 lange tijd vrijwel niets veranderd. De grootschalige gemeentelijke herindeling per 1 januari 1998 bracht daar echter verandering in: het aantal gemeenten daalde van 34 naar 12.

Figuur 2. De indeling van Nederland in gemeenten op 1 januari 1840

Figuur 3. De indeling van Nederland in gemeenten op 1 januari 2009

De gemeente als bestuurlijke eenheid

Het begrip gemeente als lokale bestuurlijke eenheid, zoals we dat nu kennen, dateert uit 1798. Het was de Staatsregeling des Bataafschen Volks van 1 mei 1798, waarin voor het eerst in de Nederlandse geschiedenis sprake was van gemeenten in staatsrechtelijke zin. Met deze regeling verviel het bestaande verschil tussen steden en platteland, en wel zodanig, dat de steden even weinig rechten en bevoegdheden kregen als het platteland tot dan toe had. De lokale besturen werden administratieve onderdelen van de Bataafse Republiek. De eerste officiële territoriale afbakening van gemeentegrenzen op basis van het kadaster werd echter pas in 1832 ingevoerd. De hiervoor uitgevoerde kadastrale opmetingen danken we aan Napoleon, die hiertoe beval na de inlijving van Nederland bij Frankrijk in 1810. Tot dan toe waren de grenzen vaak niet goed vastgelegd. In 1522 werd bijvoorbeeld de grens tussen Callantsoog en Petten bepaald door de plaats "daar men kan staan op de stranden en zien uit den westen ten oosten door de bom- of klokgaten van de kerktoren te Schagen".

Gemeentewet

Met de Staatsregeling van 1801 kwam er, voor enige tijd, verandering in de zuiver administratieve functie van gemeenten. Bij deze gelegenheid werd voor het eerst de lokale zelfstandigheid erkend: "Ieder Gemeente heeft de vrye beschikking over deszelfs huishoudelyke belangen en bestuur, en maakt daaromtrent alle de vereischte Plaatselijke bepalingen". Nadat de Bataafse Republiek werd vervangen door het Koninkrijk Holland, werd in 1807 de inrichting van gemeentelijke besturen vastgelegd. Eigenlijk spreken we dan over de eerste Gemeentewet. Het land werd verdeeld in departementen en kwartieren, en deze weer in gemeenten. Langzamerhand werd toen de zelfstandigheid van de gemeenten weer verkleind. Vanaf 1811 werd de Franse Gemeentewet van kracht. Deze hield een strenge centralisatie in. De gemeenten werden -opnieuw- administratieve, uitvoerende lichamen. In die periode werden voor het eerst bestuurseenheden aan het aantal inwoners gerelateerd; minimaal 500. Bekeken werd of gemeenten, vanwege de (te beperkte) omvang van het grondgebied, aantal inwoners, hoogte van haar inkomsten, met een andere gemeente samengevoegd moesten worden.

Thorbecke

Na de onafhankelijkheid van Nederland in 1813 werd de klok aanvankelijk teruggedraaid. De situatie van vóór 1795 met de aloude ambachtsheren, hun heerlijke rechten en heerlijkheden keerde weer terug. Met zijn grondwetsherziening van 1848 maakte Thorbecke daar echter een einde aan en verving steden, districten en dorpen door één uniforme categorie gemeenten. In 1851 ontwierp hij een nieuwe Gemeentewet die de samenstelling, inrichting en bevoegdheden van de gemeentebesturen regelde. Volgens Thorbecke dienden gemeenten die niet ten minste 25 kiezers op de been konden brengen, te worden samengevoegd met andere gemeenten, omdat deze niet voldoende bekwame personen voor vertegenwoordiging en het bestuur zouden kunnen leveren. De belangrijkste politieke argumenten voor de hierop volgende herindelingen waren de gegroeide samenhang tussen gemeenten, het gebrek aan bestuurskracht, de behoefte aan grond van centrumgemeenten en het feit dat inwoners wel profiteerden, maar niet meebetaalden aan de voorzieningen van centrumgemeenten. In de periode 1851-1860 verdwenen daardoor 74 gemeenten, waaronder bijvoorbeeld de gemeente Schokland (bij Kampen) waar geen inwoners meer waren. Daarna volgde een periode van een zekere rust. Er bestond weinig belangstelling voor het onderwerp van gemeentelijke herindeling, óf men was zelfs pertinent tegen herindelingen.

Doelmatig bestuur en beheer

Na de Eerste Wereldoorlog vond er opnieuw een stroom van herindelingen plaats. De opvatting won terrein, dat de verwezenlijking van bepaalde voorzieningen alleen bereikt kon worden door aanpassing van de gemeentegrenzen. De gemeentelijke indeling moest, zo stelde men, niet gericht zijn op het historisch gegroeide, maar op een zo doelmatig mogelijk bestuur en beheer. Het aantal gemeenten nam in de periode tussen de wereldoorlogen met ruim 50 af. In 1920 werd bijvoorbeeld de door de gemeente Amsterdam al lang gekoesterde wens gerealiseerd tot samenvoeging met de gemeenten Buiksloot, Nieuwendam, Ransdorp, Watergraafsmeer, Sloten, delen van Westzaan, Zaandam, Oostzaan, Diemen, Ouder-Amstel en Nieuwer-Amstel en gedeelten van het open IJ en van de Zuiderzee.

Tweede Nota Ruimtelijke Ordening

De volgende belangrijke periode voor de gemeentelijke herindelingen werd in gang gezet met de Tweede Nota over de Ruimtelijke Ordening in 1966. Hierin werd gestreefd naar een "aan de schaal van de ruimtelijke ordening aangepaste bestuurlijke organisatie". Onder invloed van economische, technologische en sociaal-culturele ontwikkelingen en vooral de versnelling van het verstedelijkingsproces van Nederland stond de gemeente zelf niet langer in het centrum van de belangstelling. Het accent kwam sterk op de ruimtelijke ordening en de problematiek van de grote gemeenten, de (gemeentegrensoverschrijdende) stedelijke agglomeraties en de gewesten te liggen. Dit leidde in de daarop volgende periode tot een streeksgewijze aanpak van herindelingen, zoals de herindelingen in Zeeland en Zuid-Holland in de jaren zestig. In de jaren zeventig vonden gemeentelijke herindelingen plaats in onder andere Noord-West-Overijssel, het Land van Heusden en Altena en de Zaanstreek. Het aantal gemeenten daalde in de jaren zestig en zeventig met ruim 70.

Peper

Begin jaren tachtig werd na veel discussie, in het kader van de bestuurlijke reorganisatie, gekozen voor drie bestuurslagen te weten rijk, provincies en gemeenten. Gewestvorming verviel, maar er werd wel aangedrongen op zinvolle intergemeentelijke samenwerking, waarbij herindeling van gemeenten gebaseerd was op het idee van versterking van de lokale bestuurslaag door schaalvergroting. In de jaren tachtig werden grootscheepse herindelingen uitgevoerd, zoals in Zuid-Limburg, Friesland en Groningen. Eind jaren negentig werden grootscheepse wijzigingen respectievelijk in januari 1997 in Noord-Brabant en in januari 1998 in Drenthe afgerond. In november 1998 bracht Minister van Binnenlandse Zaken Peper een Beleidsnotitie gemeentelijke herindelingen uit. Gemeenten, zo stelde de Minister in zijn voorwoord, moeten in staat zijn of gesteld worden om voldoende kwaliteit te kunnen blijven leveren; hiertoe is schaalvergroting van gemeenten nodig. In dat kader, zo meende hij, ligt de prioriteit bij versterking van centrumgemeenten en versterking van (te) kleine gemeenten door samenvoeging. Het huidige beleid bouwt voort op dit beleid. De meest recente grootscheepse wijzigingen vonden plaats per 1 januari 2001 in Overijssel (in Twente en West-Overijssel) en per 1 januari 2005 in Gelderland (in de Achterhoek, de Graafschap en de Liemers).

Demografische effecten

Gemeentelijke herindelingen en het als gevolg daarvan veranderde aantal gemeenten, hebben een aantal demografische consequenties. Als gevolg van het streven naar bestuurlijke schaalvergroting zijn veel kleine gemeenten samengevoegd of opgegaan in grotere gemeenten. De verdeling van gemeenten naar aantal inwoners is dan ook sterk veranderd. Uiteraard is deze veranderde samenstelling ten dele ook een gevolg van de groei van de bevolking zelf. In 1900 telden 918 gemeenten, ruim 80 procent, nog minder dan 5.000 inwoners (zie figuur 4). 235 hiervan (21 procent) telden minder dan 1.000 inwoners en 47 zelfs minder dan 500 inwoners. In 2009 wonen er echter in ruim 58 procent van alle gemeenten al ten minste 20.000 mensen. Momenteel zijn er slechts zeven gemeenten met minder dan 5.000 inwoners waarvan één gemeente met minder dan 1.000 inwoners: Schiermonnikoog de kleinste gemeente van Nederland met 944 inwoners. Per 1 januari 1991 werd Katwoude, de laatste gemeente met minder dan 500 inwoners (230 om precies te zijn), samengevoegd met onder andere Broek in Waterland, Marken en Monnickendam in de nieuwe gemeente Waterland.

Figuur 4. Aantal gemeenten in Nederland naar inwonertal per 1 januari in de periode 1900-2009

Aantal gemeenten in Nederland naar inwonertal per 1 januari in de periode 1900-2009
Bron: CBS.

Inwoners naar gemeentegrootte

Een steeds groter deel van de Nederlandse bevolking woont dan ook in grotere gemeenten. In 1900 woonde ruim een derde van de bevolking in gemeenten met minder dan 5.000 inwoners. In 2009 geldt dat voor nog slechts 0,1 procent van de bevolking. Het percentage mensen dat woont in de grootste gemeenten (van meer dan 100.000 inwoners) bedroeg in 1900 ongeveer 22 procent. Tot 1960 nam dit percentage toe tot circa 33 procent, waarna er, vooral als gevolg van de opkomst van de forenzengemeenten, een daling optrad (zie figuur 5). Sinds 1990 is er echter weer een stijging te zien, mede onder invloed van de gemeentelijke herindelingen in Noord-Brabant (zoals de uitbreidingen van Breda, Den Bosch en Tilburg). Het gemiddelde inwonertal per gemeente nam in de periode 1811-2009 toe van 2.000 tot 37.385.

Figuur 5. Inwoners in Nederland naar gemeentegrootte per 1 januari in de periode 1900-2009

Inwoners in Nederland naar gemeentegrootte per 1 januari in de periode 1900-2009
Bron: CBS.

Figuur 6. Gemiddelde aantal inwoners per gemeente in Nederland per 1 januari in de periode 1811-2009

Gemiddelde aantal inwoners per gemeente in Nederland per 1 januari in de periode 1811-2009
Bron: CBS.

Samenstelling bevolking

De gevolgen van grenswijzigingen komen op gemeentelijk niveau, behalve in de verandering van de omvang van het aantal inwoners, tot uitdrukking in de (sociaal-economische) samenstelling van de bevolking. Een veranderende samenstelling van de bevolking kan consequenties hebben voor het gemeentelijke beleid. Een belangrijk argument van bijvoorbeeld de gemeente Den Haag om haar grondgebied te willen uitbreiden was de ongunstige financiële positie van de gemeente. Door toevoeging van delen van de gemeenten Leidschendam, Nootdorp, Pijnacker, Rijswijk en Voorburg, gebieden met gemiddeld beter bemiddelde inwoners, hoopte men daar verandering in te brengen. Voor kleinere gemeenten kan opname in een (veel) grotere gemeente echter leiden tot het verdwijnen van de eigen identiteit en de lokale prioriteiten in het nieuwe gemeentelijke beleid. Bovendien zal de historische binding van inwoners met hun gemeente afnemen. Of, zoals de ex-burgemeester van het op 1 januari 1996 bij Boxtel gevoegde Liempde zei: "Ons gemeentehuis is gesloten, de ziel van Liempde is weggehaald."

Toekomstige ontwikkelingen

In de afgelopen tweehonderd jaar is de versterking van de lokale bestuurslaag door schaalvergroting, als reden voor gemeentelijke herindelingen, steeds belangrijker geworden. Begin jaren tachtig werd na veel discussie, in het kader van de bestuurlijke reorganisatie, gekozen voor drie bestuurslagen te weten rijk, provincies en gemeenten. Voorlopig komt er nog geen einde aan de gemeentelijke herindelingen. Als alle voorgenomen herindelingen doorgaan, zal het aantal gemeenten in Nederland op termijn rond de 410 uitkomen. De meest omvangrijke plannen zijn die in de Friese zuidwesthoek (samenvoeging van Bolsward, Nijefurd, Sneek, Wûnseradiel en Wymbritseradiel tot Súdwest Fryslân) en Utrecht (mogelijke samenvoeging van Abcoude, Breukelen, Loenen, De Ronde Venen en mogelijk Maarssen tot Vecht en Venen).

Figuur 7. Toekomstige gemeentelijke herindelingen in Nederland (blauwe arcering = wetsvoorstel aangenomen, rode arcering = mogelijke herindeling)

Kleine gemeenten worden een steeds grotere uitzondering in het bestuurlijk landschap. Moeten kleine gemeenten als Schiermonnikoog en Vlieland in dit licht bezien, zeker gezien de bestuurlijke problemen in het recente verleden aldaar, vrezen voor het op termijn verdwijnen in bijvoorbeeld één Waddengemeente? Overigens komen er wellicht ook drie geheel nieuwe gemeenten bij. De Antilliaanse eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba zullen in de toekomst mogelijk deel gaan uitmaken van het Nederlandse staatsbestel, waarbij zij dan een status krijgen die vergelijkbaar is met die van een Nederlandse gemeente.

Literatuur

Beeckman, D. & R. van der Bie (2005),
Een eeuw gemeentelijke herindelingen. Bevolkingstrends, statistisch kwartaalblad over de demografie van Nederland 53 (2): 63-64.
Beekink, E. & P. van Cruyningen (1995),
Demografische databank Nederlandse gemeenten, 1811-1850, NIDI rapport nr. 40. Den Haag: NIDI. 207 p.
Beekink, E. & P. Ekamper (1999),
De grenzen verlegd; twee eeuwen herindeling Nederlandse gemeenten. Demos, bulletin over bevolking en samenleving 15 (6): 41-44.
Beekink, E. & P. Ekamper (1999),
Meer mensen, minder zielen; demografische gevolgen van de herindeling van Nederland. Index, feiten en cijfers over onze samenleving 6 (8): 28-31.
Ekamper, P. (2002),
Twee eeuwen Groninger gemeenten. Noorderbreedte 26 (3): 39-41.
Ekamper, P., R. van der Erf, N. van der Gaag, K. Henkens, E. van Imhoff & F. van Poppel (2003),
Bevolkingsatlas van Nederland: demografische ontwikkelingen van 1850 tot heden. Rijswijk: Elmar. 176 p.
Kuijs, J. (1997),
Aantal gemeenten in 2000 onder de 500. Ng Magazine 26 (33/34): 12-19.
Meer, A. van der (2007),
Gemeentegrenzen in Nederland; een juridisch, technisch en kadastraal onderzoek. Delft: Delft University Press. 376 p.
Meer, A. van der & O. Boonstra (2006),
Repertorium van Nederlandse gemeenten 1812-2006. DANS Data Guide, Den Haag: DANS. 302 p.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (1998),
Beleidsnotitie gemeentelijke herindeling. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Directoraat-generaal Openbaar Bestuur, Directie Bestuurlijke en Financiële Organisatie. 64 p.
NRC Handelsblad (1998, diverse afleveringen),
Na de gemeentelijke herindeling. Serie over gemeentelijke herindelingen; eerste aflevering 18 augustus 1998.
Poelman, B. (2009),
441 gemeenten in 2009. CBS Webmagazine 26 januari 2009.
Top, G.J. van der (1960),
Samenvoeging van gemeenten; analyse der parlementaire behandeling sinds 1851. Proefschrift, Assen, Van Gorcum. 186 p.
Waltmans, H.J.G. (1994),
Gemeentelijke herindeling in Nederland; van de Franse tijd tot heden. Proefschrift, Hoogezand: Uitgeverij Stubeg. 123 p.

© 2009, Peter Ekamper - Ekamper.net

Links

Noot

Dit artikel is een actualisering van: Erik Beekink en Peter Ekamper (1999), De grenzen verlegd; twee eeuwen herindeling Nederlandse gemeenten. Demos, bulletin over bevolking en samenleving 15 (6): 41-44.

Versie

28 juni 2009